Presupuesto general de la República
Introducción
El Ingeniero Enrique Bolaños Geyer resultó electo Presidente de la República de Nicaragua el 4 de noviembre de 2001 y tomó posesión el 10 de enero de 2002. En ese momento Nicaragua había perdido su programa con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y se encontraba en una crisis financiera extremadamente seria, tras la quiebra fraudulenta de varios bancos, el incremento de la deuda interna con intereses a muy alto costo y el retiro de varios donantes inconformes con el rumbo que había tomado el país. La posibilidad de obtener la condonación de la deuda externa que era insostenible se alejaba cada día más.
La cooperación internacional que tanto había apoyado a Nicaragua estaba renuente a continuar con su apoyo a menos que el país diera claras señales de compromiso con la estabilidad macroeconómica, la transparencia en la gestión pública y reformas institucionales que despolitizaran los poderes del Estado.
Resumen del presupuesto en los últimos dos años del gobierno del Dr. Alemán, en córdobas
| 2000 | 2001 | |
| Ingresos Totales | 7,434,137,800 | 7,634,136,908 |
| Gastos Totales | 10,948,569,800 | 11,317,380,568 |
El presupuesto general en los últimos años tenía un déficit promedio del 33% de los gastos, el cual era cubierto con donaciones y financiamiento externo. Al no cumplir con el compromiso del FMI esta ayuda externa estaba en peligro.
A pesar de haber estado enfrentando esa gravísima crisis financiera y presupuestaria desde el inicio del gobierno, en los años del mandato del presidente Bolaños los cambios logrados en la ejecución real del Presupuesto Nacional fueron notables:
Los Ingresos Totales del Gobierno, que eran de C$7,634 millones en el 2001, se incrementaron a $17,514 millones en 2006, un incremento del 129%.
Los Gastos Corrientes (de Consumo) subieron de C$4,239 millones en el 2001, a C$7,683 millones en 2006, un aumento del 81 %.
Los Gastos de Capital aumentaron de C$4,082 millones en el 2001, a C$6,782 millones en el 2006, un aumento de 66%.
Las Transferencias Corrientes a otras entidades como las Universidades y los Municipios etc. fueron C$1,822 millones en el 2001 y aumentaron a C$5,093 millones en el 2006, un incremento del 180%. Es decir, hubo un movimiento importante en descentralizar el gobierno y transferir fondos a los Municipios.
El incremento de los recursos públicos favoreció a otros poderes del Estado:
La Asamblea Nacional (AN) se auto incrementó un 71 % en su propio presupuesto, al pasar el mismo de C$ 187 millones en 2001 a C$ 319 millones en 2006.
La Corte Suprema de Justicia (CSJ) fue beneficiada al recibir un aumento en su presupuesto de gastos del 128 %, al pasar de C$ 372 millones en 2001 a C$ 849 millones en 2006
La Contraloría General de la República (CGR) también recibió un incremento en su presupuesto de gastos del 94% al pasar de 64 Millones en 2001 a 124 Millones 2006.
La Presidencia de la República, contrastando con los incrementos presupuestarios de la Asamblea Nacional, de la Corte Suprema y de la Contraloría General, sólo icrementó sus gastos en 18%, (muy inferior a la inflación de los cinco años de Gobierno), al pasar de C$223 millones en 2001 a C$264 Millones en 2006.
Los gastos en Salud y Educación más fueron duplicados e incrementados en 102% y 115%, respectivamente.
El déficit presupuestario después de donaciones se redujo de C$ 1.756 millones en el 2001 (el 23% de los ingresos del 2001), a C$127 millones en el 2006 (el 0.7% de los ingresos del 2006). Esta reducción espectacular no se había registrado antes en la historia económica reciente del país.
En los cinco años del gobierno Bolaños, la situación financiera en Nicaragua cambió dramáticamente a favor. Se sanearon las finanzas públicas; se redujo, también dramáticamente, el déficit fiscal; se aumentaron los gastos corrientes y de capital. Se redujo a la mitad el alto costo del interés por la deuda interna a raíz de la quiebra de los bancos, y se alargó de dos años a diez años el plazo de pago de la misma. Se logró la condonación de una gran parte de la deuda externa mediante la iniciativa HIPC. Nicaragua volvió a ser país viable. En resumen, se lograron las transformaciones importantes que eran fundamentales para poder alcanzar un crecimiento sostenible en Nicaragua –como parte de la mesa servida.
Antecedentes: los difíciles primeros años
El haber llegado a esta holgura en las finanzas públicas no fue tarea fácil. Comenta el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Lic. Eduardo Montealegre:
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Lic. Eduardo Montealegre |
"El 10 de Enero del 2002, Don Enrique asume la presidencia, yo asumí el Ministerio de Hacienda, tocaba pagar planilla del Estado, el 8 o el 9 de enero, y no la pagaron y básicamente teníamos que pagar 300 millones de córdobas, el salario de los trabajadores del Estado. Y lo que encontramos en las cajas del Ministerio de Hacienda era prácticamente cero, tuvimos que pedirle adelantado, a alguna gente que nos pagara impuestos por adelantado, retener algunos cheques que no nos los cobraran y creo que el Banco Central facilitó un flujo para poder pagar la planilla del Estado. Así fue cómo recibimos el Gobierno."
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El Dr. Mario Alonso, Presidente del Banco Central en esa época, recuerda la situación inicial:
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Dr. Mario Alonso |
"Una semana después de haberse dado la elecciones y ganado la Presidencia Don Enrique, vino una misión del Fondo (FMI) y la misión del Fondo (FMI) venía, con un objetivo, única y exclusivamente, a preguntarnos si estábamos claros de las circunstancias macroeconómicas y financieras en las cuales se encontraba el país. El Presidente Electo y su equipo hablamos con la misión. Más o menos sabíamos cómo estaban las circunstancias, pero nos habíamos enfocado más a la parte de campaña per se, que al análisis a nivel de detalle profundo de la situación macroeconómica financiera, macroeconómica financiera fiscal."
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Sigue relatando el Dr. Alonso:
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Dr. Mario Alonso |
"Don Enrique fue invitado por el Presidente Bush a llegar a Washington como Presidente Electo –nos dijeron en esa vez que era la primera vez que un presidente electo llegaba de invitado –si es cierto, no sé, pero eso es lo que yo recuerdo haber oído. Para ese viaje organizamos una visita del presidente Bolaños a Director Gerente del Fondo (FMI) y se hizo la reunión. Fue una reunión –yo diría- no muy agradable, sobretodo que llegábamos de aquí alegres, contentos, por el triunfo, y en realidad comenzamos a oír cosas que no eran las más "sabrosas" de oír… Hubo una posición bastante clara del Fondo de que la situación de Nicaragua estaba difícil. Y, bueno, pues, ya terminó la reunión, salimos y venimos por los pasillos de la parte donde está la oficina del Director Gerente del Fondo, y éste señor viene acompañando al presidente Bolaños y el grupo de nosotros venimos atrás, cuando de repente –vamos a la orilla, estamos oyendo todo lo que van diciendo-, y le dice el Presidente Director del Fondo, Horst Kohler: "Déjeme decirle, Presidente Bolaños, ¿sabe usted cuál es el problema que tiene Nicaragua?"; Don Enrique se queda un poquito sorprendido, porque hay tantos problemas, no le contesta nada, le dice: "a ver dígame"; "mire –le dice- le voy a ser franco, el problema de Nicaragua no es que tiene mal récord, sino que tiene el peor de todos los países".
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Nicaragua ha sido un país que ha dependido de donaciones y financiamientos externos cada año para cubrir su déficit de cada presupuesto anual. Un requisito fundamental de los organismos internacionales y de los países donantes es que Nicaragua tenga un programa con el FMI. El último año del gobierno del Dr. Alemán el déficit del presupuesto fue de C$3,683 millones y ya se había perdido el respaldo del Fondo Monetario Internacional (FMI) y se estaba perdiendo la credibilidad con los países donantes.
Comenta el Dr. Mario Alonso:
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Dr. Mario Alonso |
" Yo recuerdo que cuando Argentina "se fue al diablo" era porque alegaban de que había llegado el déficit al 5.6%... Nicaragua tiene una característica diferente, nosotros tenemos un apoyo internacional bien grande y por eso era que la estrategia de cumplir con esa condicionalidad del Fondo era absolutamente relevante para poder tener el programa con el Fondo, el apoyo de los otros organismos, el apoyo externo y poder volver esto a encausarlo en una estabilidad macroeconómica y de crecimiento, si eso no lo hemos hecho, y matamos la confianza devaluando, hasta ahí hubiéramos llegado."
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Así que el primer paso del gobierno de Bolaños era necesariamente restablecer esa credibilidad, porque de lo contrario no había futuro para Nicaragua.
Analizando el último presupuesto del gobierno del Dr. Alemán se encontró que el total de ingresos del año 2001 había sido de C$7,634 millones. Los gastos totales fueron de C$11,317 millones, de los cuales C$7,234 millones eran gastos corrientes (de consumo más intereses más transferencias municipales) y C$4,082 gastos de capital.
Notas:
- Línea 1 = Valores tomados del Presupuesto General de la República
- Línea 2 = Valores tomados del Presupuesto General de la República
- Línea 3 = Valor de línea 2 menos valor de línea 1
- Línea 4 = Déficit fiscal = valor de línea 3
- Línea 5 = Valores donados por la comunidad de donantes
- Línea 6 = Préstamos conseguidos para financiar el déficit después de donaciones
- Línea 7 = Valores de línea 3 x 100 / valores de línea 2
- Línea 8 = Valores de línea 6 x 100 / valores de línea 2
El déficit fiscal antes de donaciones había incrementado a una situación insostenible y esta situación precaria hizo que el FMI no le diera a Nicaragua la condonación de la deuda externa (HIPC) y a la vez decidió firmar con el gobierno del Arnoldo Alemán un programa interino que debía ejecutarse en el período julio-diciembre de 2001 y dejar la opción al FMI de negociar un nuevo acuerdo por tres años con las autoridades que resultaran electas en noviembre de 2001.
Es en este contexto que se realiza la visita como presidente electo de don Enrique a Washington a iniciar su búsqueda de asistencia de parte de los organismos financieros: Banco Mundial, BID y en especial un programa financiero con el FMI, que le permitiera destrabar el flujo de recursos de otros donantes que ponían como condición tener un programa vigente con el FMI para destinar recursos al país.
Contrastes entre presupuesto del gobierno de Alemán y el de Bolaños:
A la toma de posesión de don Enrique, ya el presupuesto del año 2002 había sido aprobado por la Asamblea Nacional y éste había sido preparado por el gobierno del Dr. Alemán.
Comparando lo ejecutado en el año 2002 (primer año de Bolaños) con el año 2001 (último año de Alemán), el presupuesto muestra los siguientes contrastes:
- Los ingresos totales aumentaron en el 2002 en C$ 900 millones de córdobas y los gastos corrientes de consumo en C$700 millones de córdobas
- Los intereses pagados por deuda pública aumentaron en casi C$400 millones
- Los gastos de capital bajaron en C$480 millones
- Las donaciones se aumentaron en C$220 millones llegando a C$2,151 millones
- El financiamiento bajó de C$1,756 millones a C$1,050 Millones (el 9% de los gastos)
Fue el primer año del gobierno de Bolaños en donde no había acuerdo con el FMI ya que se había incumplido en el gobierno del Dr. Alemán y por lo tanto era muy difícil conseguir financiamiento externo. Hubo primero que establecer credibilidad con el FMI y con la comunidad de donantes, mostrarles que este gobierno sería serio con sus acuerdos. Fue un año de prueba para que a partir de ese momento se lograra conseguir mejores accesos a fondos externos. A pesar de ser un año en donde se acusaba a Bolaños de que su "gobierno no arranca", por lo menos en lo que respecta a ejecución presupuestaria fue un mejor año que el 2001. La suspensión de financiamiento externo a obras de inversión por no tener un programa con el FMI, situación provocada por la administración anterior, se empezó a sentir durante los dos primeros años de la presidencia de Bolaños. Esto reforzó la idea, impulsada por los críticos y su oposición política, que el gobierno no arrancaba.
Se logra firmar un Acuerdo con el FMI – Fue hasta después de casi once meses de observar la conducta del gobierno de Enrique Bolaños que el FMI encontró en las negociaciones la evidencia de que ambos coincidían en la misma sana práctica de mantener la sostenibilidad fiscal y externa; incrementar el gasto en los programas destinados a la reducción de la pobreza; mejorar la eficiencia en el gasto público; incrementar la inversión privada nacional y extranjera; y mejorar la gobernabilidad del país y combatiendo la corrupción.
El 19 de noviembre de 2002 se firmó el primer acuerdo con el FMI, el cual contenía estos preceptos que ambos sustentaban. Preceptos necesarios para lograr financiamiento externo y a la vez buscar la condonación de la deuda externa. A partir de este momento, las fuentes de financiamiento se fueron abriendo para el país.
El veto y el re-veto del Presupuesto del 2003: Año clave para mantener la estabilidad
El 15 de octubre (2002), el presidente Bolaños presentó a la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley del Presupuesto Nacional 2003, presupuesto ajustado a una disciplina fiscal, también avalada por el FMI.
El 14 de diciembre la Asamblea Nacional aprobó la Ley No. 446, Ley Anual de Presupuesto General de la República 2003 en la que modificaba de manera sustancial el proyecto enviado por el presidente, de manera que traspasaba los límites del primer acuerdo que hacía apenas un mes se había suscrito con el FMI.
El entorno que rodeó la aprobación de este presupuesto en la Asamblea Nacional estuvo contaminado de represalias políticas. Sucede que el ex presidente Arnoldo Alemán Lacayo había sido destituido el 13 de septiembre de 2002 como Presidente de la Asamblea Nacional, y el 12 de diciembre de 2002 perdió su inmunidad al ser desaforado por la misma Asamblea y era sometido a dos procesos penales, uno conocido como el caso del Canal 6 y el otro llamado popularmente como "La Guaca". El FSLN había puesto sus votos para quitar la inmunidad al ex presidente Alemán, y ahora sumaba sus votos a la aprobación de este exagerado presupuesto como jugada política encaminada a obstruir un acercamiento político que pudiera darse entre el presidente Bolaños y el Partido Liberal Constitucionalista (PLC).
El Presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional incluía elevar los salarios de los maestros, trabajadores de la salud, policías, jueces y magistrados de apelaciones en niveles no sostenibles.
Aprobaron incrementos en gastos corrientes para la Asamblea Nacional (C$29 millones); para la Corte Suprema de Justicia (C$35 millones); para el Ministerio de Defensa (C$35 millones); para la Asociación de Alcaldes Patrióticos, vinculada al FSLN, (C$500 mil); para la Asociación Nicaragüense de Alcaldes Democráticos, de la tendencia del PLC, (C$500 mil); para la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC) (C$500 mil); para proyectos de apoyo a las comunidades (C$37 millones); para el Ministerio de Salud (MINSA) (C$3 millones); para el Ministerio de Educación (C$20 millones).
A pesar de que el Presidente Bolaños somete un presupuesto balanceado, según las capacidades del país, los diputados del PLC deciden oponerse al Presidente Bolaños como represalia por el enjuiciamiento al Dr. Alemán y unen esfuerzos con el FSLN (sus adversarios históricos, pero socios en el pacto ) para aprobar un presupuesto populista que ponía en peligro el acuerdo con el FMI y la estabilidad financiera del país
El 20 de enero de 2003, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) advirtió que una condición para liberar más préstamos a Nicaragua por parte de esa entidad, destinados al sector productivo, era que se llegara al punto de culminación de la iniciativa HIPC, una condición que estaba sujeta a que el gobierno de Nicaragua cumpliera con ciertas metas macroeconómicas para que existiera la condonación de la deuda externa, que le permitiría a Nicaragua acceder a recursos financieros a tasas preferentes y plazos de hasta 25 años (LP 20 Enero 2003).
El Editorial de La Prensa de ese 20 de enero dice: "Vete el presupuesto, Presidente" (LP 20 Enero 2003), mientras que en el Nuevo Diario destacaban "Mejor reforma que veto parcial al Presupuesto" (END 29 Diciembre 2002).
El 21 de enero de 2003, el presidente Bolaños emitió un veto parcial contra la Ley No. 446, Ley Anual de Presupuesto General de la República 2003 (Mensaje a la Nación 21 Enero 2003). El artículo de END del 1 de febrero refleja la realidad nacional. En dicho artículo se hablaba de la necesidad de tener un acuerdo con el FMI para obtener el financiamiento necesario pero también se resaltaba el deseo de los trabajadores de tener sus aumentos salariales propuestos por la Asamblea Nacional. Bolaños, que buscaba un balance y poder mantener un acuerdo con el FMI, fue duramente atacado por el FSLN y PLC, quienes se unieron en la Asamblea para socavar los avances que venía obteniendo con los organismos internacionales (END 01 Febrero 2003).
La propuesta del veto parcial fue rechazada de entrada por los actores políticos y se presagiaba un rechazo rotundo de parte de los diputados. El presidente Bolaños confirmó que "algunos" liberales le propusieron que respaldarían el veto al presupuesto, siempre y cuando se dejara libre a Alemán:
"Se han acercado a mí algunos liberales y tristemente han pedido eso, pero no deberíamos tomar represalias con asuntos económicos por diferencias políticas. Las diferencias políticas se discuten a nivel político, las económicas a nivel económico." Dijo en esos momentos el presidente Bolaños.
Bolaños era también acosado por el FSLN que movilizó sus fuerzas callejeras para advertirle que no estaban de acuerdo con el veto, mucho menos que permitiera que se alcanzara un acuerdo político entre Bolaños con los diputados del PLC. Para encabezar las protestas, el FSLN usó a los estudiantes universitarios, que se manifestaron de forma violenta.
El 13 de febrero el presidente Bolaños anunció que la Comisión de la Asamblea Nacional y los representantes del gobierno, finalmente habían llegado a un entendimiento para aprobar el veto parcial al Presupuesto General de la República para 2003 enviado por el Ejecutivo.
Bolaños, explicó que el veto parcial al Presupuesto sería aprobado, luego que la Asamblea Nacional aprobara con carácter de urgencia una ley que permitirá recaudar un poco más de 110 millones de córdobas en impuestos adicionales, que permitirían otorgar aumentos salariales de 81.7 millones de córdobas al sector salud; 20 millones de córdobas para los soldados del Ejército; el resto, un poco menos de 10 millones de córdobas, sería distribuido entre el Consejo Supremo Electoral, Poder Judicial y Ministerio Público, entre otros.
El presidente Bolaños admitió que el gobierno cedió, al igual que los demás grupos políticos en la Asamblea Nacional, para lograr un entendimiento con la Comisión Ad-Hoc en cuanto al veto parcial del Presupuesto, pero el mandatario no pudo decir lo mismo de la bancada liberal.
"El gobierno ha cedido, la Asamblea Nacional ha cedido, el Frente Sandinista, la bancada Azul y Blanco, Camino Cristiano, los bancos, los empresarios, las alcaldías, los sindicatos del MINSA, los trabajadores hemos cedido en sus posiciones individuales. "
No obstante, el mandatario reclamaba, sin decirlo, a algunos diputados del PLC por no distinguir entre los intereses económicos del país y los intereses políticos partidarios.
El 14 de febrero de 2003, miles de personas marcharon desde la Avenida Universitaria hasta las inmediaciones de lo que se conoció como el Teatro González, donde se realizó un improvisado mitin político, en el cual desfilaron frente al micrófono, rectores, dirigentes estudiantiles, diputados, representantes de la sociedad civil y líderes políticos. Aunque la marcha fue tranquila, lo que sí sobraron fueron críticas, reclamos y ofensas contra el presidente Enrique Bolaños. Algunos diputados sandinistas que participaron en la marcha, tampoco fueron recibidos cordialmente por algunos manifestantes, quienes los acusaban de haber traicionado al pueblo por haber negociado con Bolaños la aprobación del veto. Incluso el mismo dirigente sandinista, Daniel Ortega, fue recibido entre gritos de ¡Viva Daniel! y reclamos de ¡Aprovechado! y ¡No más caudillismo! Sin embargo, esto no desanimó a Ortega, quien incluso disparó un mortero, acto que fue bastante celebrado por los universitarios (LP 15 Febrero 2003).
Finalmente, en la sesión de la Asamblea Nacional realizada el 21 de febrero de 2003, el Plenario de la Asamblea Nacional discutió y aprobó el veto parcial modificado (el re-veto) en los términos que demandaba el Presidente de la República.
El veto fue aprobado con 52 votos a favor. Los diputados de la bancada del Partido Liberal Constitucionalista (PLC) se dividieron durante la aprobación del veto parcial, ya que de 44 diputados de la bancada, 26 se opusieron al veto, tres lo hicieron a favor, seis se abstuvieron y nueve no se presentaron a la sesión (END 22 Febrero 2003).
Después de una dura batalla legal y política, el presidente Bolaños le dio un triunfo a Nicaragua, el país siguió dentro del programa con el FMI y se obtuvieron recursos adicionales para financiar el programa de lucha contra la pobreza y posteriormente se obtuvo el perdón de la deuda (HIPC). Aquí se demostró con claridad que la lucha contra la corrupción del gobierno puso al PLC en contra del ejecutivo. Una lección aprendida había sido que todos los esfuerzos del ejecutivo de ir saneando las finanzas públicas se encontraban con los dos partidos políticos de la Asamblea el FSLN y PLC como opositores y factores de desestabilización.
Si este presupuesto hubiera sido apoyado por la bancada del PLC, se habrí evitado toda esta crisis. La bancada del PLC prefirió apoyar a su caudillo, Dr. Alemán, y se declaró y comportó como opositor al Ejecutivo. Este era un presupuesto balanceado, que se necesitaba aprobar para lograr el financiamiento del FMI y por ende la condonación de la deuda externa. El PLC permitió que el país llegara al borde de la crisis, simplemente por apoyar ciegamente a su caudillo.
Años 2004 al 2006: Estabilidad, saneamiento de las finanzas públicas y la transformación
La situación fiscal de los años 2004 al 2006 mejoró significativamente. Los ingresos llegaron a la cifra record de C$17,516 millones en el 2006. Si recordamos que estos eran de C$8501 millones en el 2002, llegamos a la conclusión de que los ingresos se duplicaron en un período bien corto. El financiamiento se redujo de C$1756 millones en el 2001 a C$561 millones (3.3% del gasto) en el 2005 y a C$126 millones (0.6% del gasto en el 2006).
Como punto de referencia, en el último año de Alemán el gasto total fue de C$11,317 millones y se tuvo que financiar C$1756 millones. El último año de Bolaños el gasto total fue de C$21,158 Millones y sólo se tuvo que financiar C$127 Millones. Un enorme cambio en las finanzas públicas del país. La casa se estaba ordenando.
Conclusión
Esto significa que el déficit fiscal estaba saneado. En cinco años, con ahínco, con buena administración, con transparencia y con credibilidad con los organismos internacionales se logró sentar las bases para aumentar anualmente el presupuesto de gastos, invertir cada día más en salud y educación y a la vez dejar sin déficit el presupuesto.
Es por eso que el Gobierno de Bolaños decía que le había dejado la mesa servida al Gobierno de Daniel Ortega. Pero más aún el gobierno de Bolaños transformó las finanzas públicas en sus cinco años de gestión. Lo que se logró en este periodo no se había visto en Nicaragua desde la década de los setentas.
El año 2007, primer año de Ortega, el presupuesto de gastos fue de C$23,819 millones de los cuales se obtuvieron C$20,585 millones de ingresos, más con donaciones de C$3,892 millones, hubo un superávit en el presupuesto.
Era el primer año que se lograba un superávit. Atrás habían quedado las dificultades del inicio. Bolaños transformó las finanzas del país.